11 de noviembre de 2022
Webinar “Responsabilidad del productor del residuo y nuevo impuesto sobre tratamientos finalistas”
Juan Ignacio Xiberta, Asociación Catalana de Tratamiento de Residuos Especiales – ACITRE.
1.- LA RESPONSABILIDAD COMPARTIDA DEL PRODUCTOR: UNA ANTIGUA REIVINDICACIÓN
La interpretación que se venía haciendo (Que la responsabilidad concluía en el momento en que se entregaba el residuo a un gestor para su tratamiento) era un campo abonado a las malas prácticas.
Ello provocaba serios problemas, básicamente y por no alargarme, de prestigio del sector. Los gestores que hacían las cosas bien, que habían invertido en tecnologías punteras y en instalaciones seguras veían como sus esfuerzos no se veían compensados ni reconocidos y como los importes de las fianzas subían sin que se avistara el techo y, sobre todo, como las compañías aseguradoras se negaban a dar coberturas que eran absolutamente imprescindibles para la supervivencia y viabilidad de sus instalaciones.
2.- El cambio legislativo
La Ley 22/2011 establecía
Artículo 17. Obligaciones del productor u otro poseedor inicial relativas a la gestión de sus residuos.
8. (…)
La responsabilidad de los (…) productores u otros poseedores iniciales de residuos, cuando no realicen el tratamiento por sí mismos, concluye cuando los entreguen a un negociante para su tratamiento, o a una empresa o entidad de tratamiento autorizadas siempre que la entrega se acredite documentalmente y se realice cumpliendo los requisitos legalmente establecidos.
La ley 7/2022 establece:
Artículo 20. Obligaciones del productor inicial u otro poseedor relativas a la gestión de sus residuos.
2. Cuando los residuos se entreguen desde el productor inicial o poseedor a alguna de las personas físicas o jurídicas mencionadas en el apartado anterior para el tratamiento intermedio o a un negociante, como norma general no habrá exención de la responsabilidad de llevar a cabo una operación de tratamiento completo. La responsabilidad del productor inicial o poseedor del residuo concluirá cuando quede debidamente documentado el tratamiento completo, a través de los correspondientes documentos de traslado de residuos, y cuando sea necesario, mediante un certificado o declaración responsable de la instalación de tratamiento final, los cuales podrán ser solicitados por el productor inicial o poseedor.
Otros aspectos a destacar del artículo 20:
La ley 7/2022 establece lo siguiente:
Artículo 20. Obligaciones del productor inicial u otro poseedor relativas a la gestión de sus residuos.
1. El productor inicial u otro poseedor de residuos está obligado a asegurar el tratamiento adecuado de sus residuos, de conformidad con los principios establecidos en los artículos 7 (Protección de la salud humana y el medio ambiente) y 8 (Jerarquía de residuos)
Para ello, dispondrá de las siguientes opciones:
a) Realizar el tratamiento de los residuos por sí mismo, siempre que disponga de la correspondiente autorización para llevar a cabo la operación de tratamiento.
Este inciso es una novedad. El productor debe estar autorizado para tratar sus propios residuos.
b) Encargar el tratamiento de sus residuos a un negociante registrado o a un gestor de residuos autorizado que realice operaciones de tratamiento.
Este inciso es también una novedad. La ley distingue claramente a las plantas de tratamiento del resto de gestores.
Recordar que son gestores (arts. 2 n) y ñ) de la ley: los que realizan la recogida, el transporte, la valorización y la eliminación y también los agentes y los negociantes.
c) Entregar los residuos a una entidad pública o privada de recogida de residuos, incluidas las entidades de economía social, para su tratamiento, siempre que estén registradas conforme a lo establecido en esta ley.
En el nuevo régimen ya no hay ninguna duda de que la responsabilidad concluye no con la mera entrega del residuo para su tratamiento sino con el adecuado y completo tratamiento.
El productor debe, a partir de ahora, elegir a la empresa que va a tratar sus residuos o al agente que se va a encargar de organizar la valorización o la eliminación de una manera mucho más cautelosa y diligente.
En mi opinión esto va a suponer una mejora muy perceptible en la gestión de residuos.
Se echa en falta aclarar los conceptos siguientes:
– tratamiento adecuado. ¿Tiene que ver con la jerarquía de los residuos o con la tecnología utilizada? ¿o simplemente con la gestión de su peligrosidad para la salud de las personas o el medio ambiente?
– tratamiento completo. ¿Si se valoriza el 100% de un residuo es tratamiento completo o final o ambos?
– tratamiento final. ¿se define por oposición a tratamiento intermedio y tiene que ver con disposición final? ¿o es el último tratamiento que se realiza a un determinado residuo?
Por ejemplo: Retomando el artículo 20.2:
La responsabilidad del productor inicial o poseedor del residuo concluirá cuando quede debidamente documentado el tratamiento completo, a través de los correspondientes documentos de traslado de residuos, y cuando sea necesario, mediante un certificado o declaración responsable de la instalación de tratamiento final.
Aquí parece deducirse que instalación de tratamiento final es aquélla que ha realizado el tratamiento de la última fracción, con lo que, entiendo, que – al menos teóricamente – puede ser un valorizador.
Sin embargo, creo que el texto da a entender que instalación de tratamiento final es de incineración o vertedero.
Veremos qué casuística nos depara la interpretación de estos textos.
3.- Otras obligaciones a tener en cuenta susceptibles de generar responsabilidad
3.1.- PRODUCTORES
El artículo 21 de la ley regula las obligaciones del productor inicial, de forma más detallada que el texto anterior y éstas inciden directamente en la cuestión de su responsabilidad.
Podemos decir que ahora con mucha más claridad la mera posesión de unos residuos y la forma de entregarlos para su tratamiento exige una diligencia extrema y los gestores (aquí hablamos tanto de tratadores como de agentes) tienen una ocasión de oro para diferenciarse de otros en base al rigor y a la calidad.
Los productores deben tomar conciencia de la importancia de encargar la gestión de residuos a un operador que ofrezca garantías de calidad.
3.2.- GESTORES
Artículo 23. Obligaciones de los gestores de residuos.
Destacar de este artículo la obligación del apartado 1: “Las entidades o empresas que realicen actividades de recogida de residuos con carácter profesional” deben dar traslado al productor de la acreditación documental de la entrega para su tratamiento.
Interpreto que se está refiriendo únicamente a los centros de transferencia de residuos.
No confundir con el transporte, que está regulado en el apartado 2.
No se puede llegar a la conclusión rápida de que el transportista recoge los residuos. Parece una obviedad, pero en los términos de la ley de residuos, recoger no es “ir a cargar los camiones”.
De nuevo destaco el énfasis que pone la nueva ley en los gestores TRATADORES de residuos, que se constituyen en la pieza clave para la determinación de la extinción de la responsabilidad. Sus obligaciones están reguladas en el apartado 3 de este artículo 23.
El apartado 3 de este artículo regula específicamente las obligaciones de los tratadores.
a) Efectuar las comprobaciones oportunas para proceder a la recepción y en su caso aceptación según lo convenido en el contrato de tratamiento.
Complementa la obligación del productor. Exige un deber de vigilancia que, en mi opinión podría tener el efecto de trasladar la responsabilidad (por ejemplo, la de la Ley de responsabilidad medioambiental) al gestor. Sin perjuicio, eso sí, de las ulteriores reclamaciones en vía civil.
b) Llevar a cabo el tratamiento de los residuos entregados conforme a lo previsto en su autorización y acreditarlo documentalmente; en el caso de las instalaciones sujetas a autorización ambiental integrada, conforme a las mejores técnicas disponibles.
c) Gestionar adecuadamente los residuos que produzcan como consecuencia de su actividad.
Y el apartado 4 las de agentes y negociantes.
De los agentes únicamente establece que deberán cumplir con su comunicación y con el contrato, lo cual resulta una obviedad.
Recordemos que el agente actúa por cuenta del productor y por tanto, el responsable de su gestión es el productor, no el agente. En caso de incumplimiento estaríamos ante una cuestión de responsabilidad civil, que, además, tendría también consecuencias en sede de procedimiento sancionador:
La administración podría sancionar por incumplimiento de la obligación de gestionar adecuadamente sus residuos al productor y éste reclamar el importe de esa sanción al agente en base a un incumplimiento contractual. Por tanto, ante la jurisdicción civil. La sanción sería un daño.
En el nuevo régimen, el esquema es el de la RESPONSABILIDAD DEL PRODUCTOR Y ÉSTE, en su caso, REPETIR POR LA VÍA CIVIL AL INCUMPLIDOR POR LOS DAÑOS CAUSADOS
Un agente que incumpla su mandato puede ser sancionado administrativamente por ese hecho y, además, responder civilmente por la sanción que se imponga al productor y por los demás daños que se puedan producir.
Por eso, el nuevo régimen de responsabilidad, pone en marcha el mecanismo de la “culpa in eligendo”. Elegir mal traerá como consecuencia la responsabilidad.
En cuanto a los negociantes, la principal novedad es que deberán acreditar que los residuos que adquieran tienen valor positivo.
Falta aquí por discutir qué se entiende por valor positivo: ¿Puede ser un ahorro? En todo caso se necesita una compraventa y por tanto, pagar un precio por el residuo.
4.- Cambios que se pueden esperar
Parece que no es aventurado predecir que la nueva norma va a provocar cambios en la forma de relacionarse productores y gestores.
En primer término, es evidente que el precio ya no debería ser el único factor para tomar la decisión de a quién contratar para el tratamiento o la organización del tratamiento.
En segundo término, es previsible que los contratos de tratamiento sean a partir de ahora más exhaustivos en la definición de obligaciones de cada una de las partes.
Los productores deberían ser también más rigurosos con la caracterización, etiquetado y envasado de los residuos y seguramente será conveniente trabajar conjuntamente con el gestor estos temas para asegurar tratamientos exitosos.
En tercer lugar, los agentes de residuos también van a tener que determinar de forma más concreta los tratamientos que van a proponer a cada uno de los residuos que le confíe su cliente -productor. La relación agente – productor va a tener que regularse contractualmente de forma más precisa y completa.
La protección de la identidad de los proveedores, que es un temor que se plantea de forma recurrente, va a resultar inviable. Por tanto, habrá que afrontar este asunto contractualmente y será el mercado el que exija comportamientos leales.
Es de esperar un incremento sustancial de las operaciones de valorización y el aprovechamiento por el productor del valor de sus propios residuos una vez valorizados.
La figura del negociante ha quedado también mejor delimitada. El contrato de compraventa deberá ser ahora una verdadera compraventa.
JUAN IGNACIO XIBERTA. DERECHO AMBIENTAL Y ADMINISTRATIVO 